作者：崔煜晨 童克難來源：中國環(huán)境報(bào)
●農(nóng)工黨中央提交的建議認(rèn)為，PPP模式的推進(jìn)，極大地提升了環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場化程度，拓寬了環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間。然而，在項(xiàng)目快速增長的同時(shí)，也出現(xiàn)了不少問題
◆中國環(huán)境報(bào)記者崔煜晨 童克難
近年來，隨著PPP模式熱度持續(xù)升溫，環(huán)保類PPP項(xiàng)目憑借預(yù)期盈利穩(wěn)定等特點(diǎn)，受到的關(guān)注也比較多。
“我國環(huán)保領(lǐng)域PPP項(xiàng)目進(jìn)入了落實(shí)推進(jìn)和調(diào)整改進(jìn)的重要階段�！� 全國工商聯(lián)環(huán)境商會(huì)首席環(huán)境政策專家駱建華認(rèn)為，環(huán)保類PPP項(xiàng)目更考驗(yàn)企業(yè)對(duì)技術(shù)、資金、管理及資源等的整合能力，現(xiàn)有財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫發(fā)布的多個(gè)環(huán)保項(xiàng)目，最終都?xì)w屬于具有較強(qiáng)整合資源能力、能夠獲取與項(xiàng)目周期匹配的長期資本，并具有技術(shù)實(shí)力、工程能力或運(yùn)營能力的企業(yè)。
環(huán)保類PPP發(fā)展勢頭良好，但項(xiàng)目推進(jìn)幾年的時(shí)間里，依然存在的問題有哪些，如何改進(jìn)？今年全國兩會(huì)期間，不少提案關(guān)注于提出解決思路。
PPP模式推行多年憂慮仍在
社會(huì)資本投資積極性不高、重建設(shè)輕運(yùn)營是主要問題
截至去年10月，財(cái)政部全國PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫已收錄3批10685個(gè)已實(shí)施或待開發(fā)的PPP項(xiàng)目，總投資預(yù)計(jì)12.7萬億元。其中，環(huán)保類PPP項(xiàng)目達(dá)2042個(gè)，投資額為1.44萬億元，分別占入庫PPP項(xiàng)目總數(shù)和投資總額的18.1%和10.7%。
特別是去年發(fā)布的第三批示范項(xiàng)目中，生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目僅次于市政工程和交通運(yùn)輸項(xiàng)目。同時(shí)，環(huán)境保護(hù)類項(xiàng)目的投資金額也有大幅提升。
農(nóng)工黨中央近日提交的《關(guān)于創(chuàng)新環(huán)境PPP模式推動(dòng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的建議》認(rèn)為，PPP模式的推進(jìn)，極大地促進(jìn)了環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場化程度，拓寬環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間。然而，在項(xiàng)目快速增長的同時(shí)，也出現(xiàn)了不少問題。
“社會(huì)資本融資難等問題，不僅制約了PPP模式的應(yīng)用，也可能制約環(huán)保產(chǎn)業(yè)自身發(fā)展�！碧岚钢赋�。
比如，PPP項(xiàng)目庫適合社會(huì)資本介入的環(huán)保項(xiàng)目較少。由于部分項(xiàng)目招標(biāo)文件不具有執(zhí)行性和操作性；前期招投標(biāo)耗時(shí)長、手續(xù)費(fèi)高，合同周期長，可能造成靈活性不足和不確定性風(fēng)險(xiǎn)高等問題，導(dǎo)致社會(huì)資本投資積極性不高。
其中，招標(biāo)程序及文件的公正性和合理性有待加強(qiáng)值得關(guān)注。某些地方在擬定環(huán)保項(xiàng)目標(biāo)書評(píng)審指標(biāo)及評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，甚至將“注冊資本金”等作為評(píng)標(biāo)因素來衡量投標(biāo)企業(yè)規(guī)模和實(shí)力，忽視了環(huán)境專業(yè)技能的要求。
“項(xiàng)目工程重建輕運(yùn)，導(dǎo)致環(huán)保設(shè)施運(yùn)營類項(xiàng)目及企業(yè)回報(bào)率下降，項(xiàng)目能否實(shí)現(xiàn)預(yù)期的環(huán)境治理功能還存在較大風(fēng)險(xiǎn)�！瘪樈ㄈA指出，隨著環(huán)保市場的打開，部分建筑類企業(yè)中標(biāo)環(huán)保項(xiàng)目后，在工程建設(shè)階段獲得高額利潤，擠壓了環(huán)保設(shè)施后期運(yùn)營的合理必要成本。
此外，環(huán)境商會(huì)《關(guān)于推進(jìn)環(huán)保領(lǐng)域PPP項(xiàng)目實(shí)施的提案》中還提出其他問題：如項(xiàng)目邊界劃分不科學(xué)。我國推進(jìn)環(huán)保類PPP項(xiàng)目，多以縣域行政范圍為單位進(jìn)行項(xiàng)目招標(biāo)，而這種以行政區(qū)域?yàn)樽匀贿吔绲膭澐址绞剑焕陂_展綜合性環(huán)境整治，也忽視了環(huán)境技術(shù)的適用性和資源條件的差異。比如，垃圾焚燒項(xiàng)目若垃圾處理規(guī)模小，會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)性低且環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)加大。
此外，一些地方政府融資及償債能力差異大，信譽(yù)和契約精神不強(qiáng)。一方面，不同地區(qū)地方政府，其付款能力、信譽(yù)等均有差異，企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估難度增大。另一方面，PPP項(xiàng)目基本為中長期，項(xiàng)目運(yùn)營期內(nèi)可能面臨地方政府支付不及時(shí)，合同協(xié)議與新規(guī)章沖突等爭議解決問題。
如何提高社會(huì)資本積極性？
完善投資回報(bào)機(jī)制，推進(jìn)金融創(chuàng)新，強(qiáng)化稅收優(yōu)惠政策
目前，圍繞環(huán)保類PPP項(xiàng)目，業(yè)界最關(guān)心的問題是投資回報(bào)機(jī)制的建立，由于項(xiàng)目公益性較強(qiáng)，大多數(shù)領(lǐng)域均以政府付費(fèi)為主。但有限的政府支付能力可能對(duì)環(huán)保市場的擴(kuò)展產(chǎn)生局限，因此創(chuàng)新環(huán)保類PPP項(xiàng)目投資回報(bào)機(jī)制尤為重要。
對(duì)此，農(nóng)工黨中央建議，重點(diǎn)強(qiáng)化投資回報(bào)機(jī)制與治理模式創(chuàng)新，加速環(huán)保產(chǎn)業(yè)從工程服務(wù)為主向效果服務(wù)轉(zhuǎn)型升級(jí)，更好地適應(yīng)以環(huán)境質(zhì)量改善為核心的環(huán)境管理要求。
比如，將環(huán)境治理作為釋放環(huán)境資源價(jià)值的渠道，積極推進(jìn)資源組合開發(fā)模式。在生態(tài)修復(fù)領(lǐng)域，可與周邊土地開發(fā)、供水、林下經(jīng)濟(jì)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)漁業(yè)、生態(tài)旅游等收益創(chuàng)造能力較強(qiáng)的資源開發(fā)項(xiàng)目組合，實(shí)現(xiàn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，吸引社會(huì)資本投入生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域。
在垃圾處理處置，農(nóng)作物秸稈、畜禽養(yǎng)殖糞便治理以及水資源短缺地區(qū)的污水處理回用等領(lǐng)域，大力推行資源化處理技術(shù)，形成新的投資回報(bào)渠道，縮小政府財(cái)政支付規(guī)模，釋放潛在市場空間。
這樣的開發(fā)思路下，環(huán)保企業(yè)研發(fā)與資源化需求相應(yīng)的技術(shù)顯得尤為重要。對(duì)此，環(huán)境商會(huì)提案指出，推行依效付費(fèi)機(jī)制將倒逼環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場準(zhǔn)入門檻的提高，增強(qiáng)環(huán)保企業(yè)技術(shù)研發(fā)與創(chuàng)新動(dòng)力。
“依效付費(fèi)將提高社會(huì)資本專業(yè)技術(shù)門檻，同時(shí)政府部門也做好把關(guān)�！瘪樈ㄈA認(rèn)為，在環(huán)保類PPP項(xiàng)目實(shí)施方案與物有所值評(píng)估審查等環(huán)節(jié)，環(huán)保部門要對(duì)項(xiàng)目的環(huán)境效果與 依效付費(fèi)機(jī)制進(jìn)行重點(diǎn)審核，對(duì)于尚未考慮績效考核或依效付費(fèi)機(jī)制不合理的項(xiàng)目，不予納入財(cái)政部和國家發(fā)改委PPP項(xiàng)目庫。在社會(huì)資本采購評(píng)審環(huán)節(jié)，政府應(yīng)加大對(duì)環(huán)保類PPP項(xiàng)目技術(shù)方案與環(huán)境效果的評(píng)價(jià)分值。
此外，環(huán)境商會(huì)提案還建議，完善環(huán)境服務(wù)價(jià)格調(diào)整機(jī)制，定期開展項(xiàng)目價(jià)費(fèi)政策的督查評(píng)估。加強(qiáng)地方財(cái)政承受能力評(píng)價(jià)，對(duì)社會(huì)資本的權(quán)益保障做出制度設(shè)計(jì)。
由于環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目體量大、投資金額高，企業(yè)僅僅依靠傳統(tǒng)自有資金加負(fù)債的方式難以保障持續(xù)投入。業(yè)界普遍認(rèn)為，應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)環(huán)保類PPP項(xiàng)目金融創(chuàng)新，激發(fā)市場活力。比如，在國家和地方層面研究設(shè)立金融機(jī)構(gòu)投入為主、政府引導(dǎo)為輔、市場化運(yùn)作的環(huán)境保護(hù)基金，采用債權(quán)為主的使用方式，政府以無息投入讓利于社會(huì)資本方，降低社會(huì)資本融資成本。
駱建華認(rèn)為，尤其是國內(nèi)環(huán)境修復(fù)行業(yè)，面臨污染土地底數(shù)不清，商業(yè)模式不清晰等困境，可借鑒美國超級(jí)基金及我國社保制度，引導(dǎo)石油石化企業(yè)設(shè)立土壤修復(fù)基金或清潔基金。
同時(shí)，農(nóng)工黨中央提案還提出完善環(huán)保類PPP項(xiàng)目公司稅費(fèi)優(yōu)惠政策，提高社會(huì)資本的積極性。如研究出臺(tái)支持環(huán)保類PPP項(xiàng)目的稅收優(yōu)惠政策，加大增值稅、企業(yè)所得稅、契稅等主體稅種的稅收政策優(yōu)惠力度。
“環(huán)保類PPP項(xiàng)目公司以其稅后利潤直接投資于本企業(yè)增加注冊資本，或作為資本股權(quán)投資其他PPP項(xiàng)目，經(jīng)營期不少于5年的，可按不少于40%的比例退還其再投資部分已繳納的企業(yè)所得稅稅款。”提案建議。
